Министерство Юстиции Кыргызской Республики

ОТЧЕТ

по итогам законопроектной деятельности Правительства Кыргызской Республики за 2015 год

 

 

Согласно статье 18 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» Правительство ежегодно разрабатывает и утверждает План законопроектных работ (далее  — План).

При разработке проекта Плана учитываются обращения и заявления Президента, предложения депутатов Жогорку Кенеша, заинтересованных органов, научных учреждений, представителей гражданского общества, а также результаты мониторинга и оценки действующего законодательства в порядке, определяемом Правительством.

Согласно Регламенту законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики, утвержденному постановлением Правительства Кыргызской Республики от 24 октября 2012 года №748, проект Плана разрабатывается Министерством юстиции и утверждается Правительством ежегодно.

Координацию работы министерств и ведомств по подготовке и сбору предложений по проекту Плана обеспечивает Министерство юстиции.

Предложения по формированию проекта Плана государственными органами представляются в Министерство юстиции ежегодно, не позднее 1 ноября текущего года.

При этом, предложения по разработке законопроектов, предлагаемых для включения в проект Плана, должны содержать обоснование необходимости разработки проекта и его концепцию.

В свою очередь, Министерство юстиции не позднее 15 ноября направляет сформированный проект Плана в Аппарат Правительства Кыргызской Республики для внесения предложений.

Таким образом, проект Плана разрабатывается Министерством юстиции на основе общегосударственных программ; программ действий Правительства; поручений Президента, Премьер-министра, рекомендаций Жогорку Кенеша; предложений министерств и ведомств; предложений других государственных органов, государственных и иных организаций, научных учреждений, граждан и их объединений; международных обязательств Кыргызской Республики, предусматривающих принятие новых законов, внесение изменений и дополнений в законодательство.

Окончательный проект Плана согласовывается с заинтересованными министерствами и ведомствами и направляется на рассмотрение и утверждение Правительства не позднее 25 декабря.

Так, проект Плана на 2016 год был направлен на утверждение в Аппарат Правительства письмом Министерства юстиции за исх.№02-2/14033 от 25 декабря 2015 года. В проекте Плана на 2016 год предусмотрена разработка 25 законопроектов.

Законопроектная деятельность Правительства Кыргызской Республики в 2015 году осуществлялась в соответствии с Планом законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики на 2015 год, утвержденным распоряжением Правительства Кыргызской Республики от 13 февраля 2015 года № 37, а также во внеплановом порядке на основании решений Правительства Кыргызской Республики, предложений министерств и ведомств.

Работа по планированию законопроектных работ на 2015 год была проведена с учетом всех требований действующего законодательства.

План на 2015 год предусматривал разработку 35 законопроектов. В его реализации было задействовано 16 государственных органов, являющиеся ответственными исполнителями.

В ходе реализации Плана, распоряжением Правительства от 27 октября 2015 года №529-р, пункт 9, предусматривающий разработку законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О физической культуре и спорте», был признан утратившим силу.

Таким образом, из оставшихся 34 законопроектов, предусмотренных Планом:

- 14 законопроектов были одобрены постановлениями Правительства и направлены на рассмотрение Жогорку Кенеша (пп.1, 2, 3, 4, 8, 19, 20, 21, 22, 24, 26, 30, 32, 35);

- 4 законопроекта приняты и вступили в силу (пп.15, 16, 29 и 31);

- 5 законопроектов находятся на стадии согласования с государственными органами (пп.5, 6, 7, 27и 33);

- 2 законопроекта находятся на рассмотрении Правительства Кыргызской Республики (пп.10 и 34);

- по 2 проектам Закона сообщается о невозможности исполнения в связи с изменением структуры Правительства КР (пп.25 и 28);

- 2 проекта Закона отозваны разработчиками (пп.11 и 14);

- по 1 законопроекту предоставлена неполная информация о его принятии, не указан номер (п.12);

- по 1 законопроекту сообщается о нецелесообразности его внесения (п. 13);

- по 1 законопроекту информация не предоставлена (п.17);

- 1 проект Закона возвращен Аппаратом Правительства на доработку (п.18);

- 1 проект Закона планируется исключить (п.23).

При этом,  в разрезе квартального планирования была предусмотрена разработка:

в I квартале — 4 законопроектов;

во II квартале — 13 законопроектов;

в III квартале — 10 законопроектов;

в IV квартале — 8 законопроектов.

Так, по итогам 2015 года: исполнены 21 пункт, из них 5 пунктов реализованы с нарушением сроков; не исполнены 13 пунктов.

Таким образом, исполнение Плана на 2015 год составило 61%.

В установленные Планом сроки, своевременно были исполнены:

- п.3 — Министерство культуры, информации и туризма (одобрено постановлением Правительства №614 от 01.09.2015г.);

- пп.4 и 26 — Министерство экономики (одобрены постановлениями Правительства №459 от 07.07.2015г. и №506 от 20.07.2015г. соответственно);

- п.8 — Государственное агентство местного самоуправления и межэтнических отношений (ГАМСУМО) (одобрен постановлением Правительства №425 от 29.06.2015г.);

- пп.15 и 16 – Министерство здравоохранения (по п.15 принят и вступил в силу Закон №76 от 10.05.2015г. и по п.16 принят и вступил в силу Закон №72 от 03.04.2015г.);

- пп.19 и 35 — Министерство сельского хозяйства и мелиорации (одобрены одним постановлением Правительства №146 от 24.03.2015г.);

- п.20 - Министерство иностранных дел (одобрен постановлением Правительства №268 от 30.04.2015г.);

- пп.21 и 22 — Министерство финансов (одобрены постановлениями Правительства №847 от 09.12.2015г. и №812 от 01.12.2015г. соответственно);

- п.24 — Социальный фонд (одобрен постановлением Правительства №882 от 28.12.2015г.).

- п.29 — Министерство энергетики (одобрен постановлением Правительства №120 от 13.03.2015г.);

- пп.30 и 31 - Министерство внутренних дел (п. 30 одобрен одним постановлением Правительства №98 от 04.03.2015г. и по п.31 принят и вступил в силу Закон №183 от 21.07.2015г.);

- п.32 — Государственная служба интеллектуальной собственности и инноваций (ГСИСиИ) (одобрен постановлением Правительства №690 от 08.10.2015г.);

С нарушением сроков исполнены:

Пункт 1, срок исполнения II квартал – ответственный исполнитель Министерство юстиции, законопроект «О внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Закон Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и Закон Кыргызской Республики «О противодействии коррупции»). Названный проект был одобрен в IV квартале 2015 года постановлением Правительства №705 от 12 октября 2015года, поскольку в ходе согласования законопроекта возникли разногласия с Генеральной прокуратурой Кыргызской Республики.

Пункт 2, срок исполнения II и III кварталы – ответственный исполнитель Государственное агентство физической культуры и спорта (ГАФКиС), законопроект «О параолимпийском спорте» – исполнено в четвертом квартале. Согласно письму данного ведомства за исх.№4-5/2963 от 15.12.2015 года, названный проект Закона одобрен постановлением Правительства №745 от 27.10.2015 года.

Пункт 10, срок исполнения III и IV кварталы – ответственный исполнитель Министерство образования и науки, законопроект «О внесении изменения в Закон Кыргызской Республики «Об образовании». Согласно письму указанного министерства за исх.№02-5/3395 от 16 декабря 2015 года обозначенный проект внесен на рассмотрение Аппарата Правительства 19 октября 2015 года письмом за исх.№02-5/2918. Обозначенный пункт также исполнен с нарушением сроков в четвертом квартале.

Пункт 12, срок исполнения II и III кварталы – ответственный исполнитель Министерство здравоохранения – исполнено в четвертом квартале. Согласно письму данного органа за исх.№04-1/3-14690 от 25.12.2015 года, законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон «Об основах технического регулирования в Кыргызской Республике» был рассмотрен в Жогорку Кенеше 26 ноября 2015 года и направлен на подпись Президенту 7 декабря 2015 года. Однако, в представленном отчете обозначенного органа не указаны соответствующий номер принятого нормативного правового акта.

Пункт 34, срок исполнения III и IV кварталы – ответственный исполнитель Государственное агентство архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства (ГААСиЖКХ), законопроект «О внесении изменений в Земельный кодекс Кыргызской Республики». Согласно письму данного ведомства за исх.№04/1830 от 14.12.2015 года названный законопроект, после проведения правовой экспертизы Министерством юстиции, 3 декабря 2015 года был внесен на рассмотрение Аппарата Правительства Кыргызской Республики письмом за исх.№09/2-365-8 от 11 декабря 2015 года.

 

Не исполненные в установленные сроки пункты Плана:

Пункты 5, 6, 7 и 27, сроки исполнения IV квартал – Министерство экономики.

Согласно письму Министерства экономики от 16 декабря 2015 года за исх.№07-1/16726, законопроекты, предусмотренные данными пунктами Плана, находятся на стадии повторного согласования с государственными органами.

Пункты 11, 13 и 14 Плана, сроки исполнения II и III кварталы 2015 года – ответственный исполнитель Министерство здравоохранения.

По пунктам 11 и 14 Плана, Министерством здравоохранения в письме за исх.№04-1/3-14690 от 25 декабря 2015 год, сообщается, что законопроекты «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О лекарственных средствах» и «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «Об охране здоровья граждан в Кыргызской Республике» были отозваны из Аппарата Правительства.

По пункту 13 Плана, Министерством здравоохранения сообщается, что в связи с возникшими разногласиями с Министерством экономики Кыргызской Республики, было принято решение о нецелесообразности внесения данного законопроекта.

По пункту 17 Плана Министерством сельского хозяйства и мелиорации не предоставлена соответствующая информация.

По пункту 18 Плана Министерством сельского хозяйства и мелиорации отмечено, что законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О семенах» 15 декабря 2015 года за исх.№25-50124 возращен Аппаратом Правительства на доработку (письмо Минсельхоз №01-4/5228 от 29.12.2015 г.).

Сроки исполнения пунктов 17 и 18 Плана были III и IV кварталы 2015 года – ответственный исполнитель Министерство сельского хозяйства и мелиорации.

Пункт 23 Плана, срок исполнения IV квартал 2015 года – ответственный исполнитель Социальный фонд.

По данному пункту Плана, Социальный фонд в письме №17-4/5554 от 14 декабря 2015 года, сообщает, что ввиду использования средств в рамках плана отпала целесообразность разработки законопроекта «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О бюджете Социального фонда Кыргызской Республики на 2014 год и прогнозе на 2015-2016 годы». В этой связи подготовлен проект распоряжения о внесении изменения в План, в части признания утратившим силу пункта 23 и внесен на рассмотрение Аппарата Правительства (исх.№3-3/5475 от 10.12.2015 г.)

По пунктам 28 и 33 Плана, срок исполнения II и III кварталы – ответственный исполнитель Министерство энергетики, а также по пункту 25 Плана, срок исполнения III и IV кварталы 2015 года — ответственный исполнитель Министерство труда, молодежи и миграции сообщаем следующее.

В связи с изменением структуры Правительства Кыргызской Республики в соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики №768 от 16 ноября 2015 года, Министерство энергетики и промышленности Кыргызской Республики было ликвидировано с передачей Министерству экономики Кыргызской Республики функций выработки энергетической и промышленной политики. В свою очередь, Министерство труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики и Министерство социального развития Кыргызской Республики были преобразованы в Министерство труда и социального развития Кыргызской Республики, с исключением функций в сферах миграции и молодежи. При этом, согласно вышеобозначенному постановлению Правительства была образована Государственная служба миграции при Правительстве Кыргызской Республики, с передачей от преобразуемого Министерства труда, миграции и молодежи Кыргызской Республики функций в сфере миграции.

Ввиду неполучения в установленный срок информации по пункту 25 Плана на письмо и на факсограмму Министерства юстиции №02-1/13386 от 8 декабря 2015 года и 02-1/13930 от 22 декабря 2015 года соответственно, ни от Министерства труда и социального развития, ни от Государственной службы миграции относительно последующей реализации указанного пункта Плана, предоставление информации о дальнейшей судьбе данного пункта не представляется возможным.

По пункту 28 Плана, в письме Министерства экономики за исх.№07-1/17340 от 28 декабря 2015 года сообщается, что учитывая ликвидацию Министерства энергетики и промышленности Кыргызской Республики, внести законопроект «Об электроэнергетике», предусмотренный данным пунктом Плана, в Аппарат Правительства Кыргызской Республики до 31 декабря 2015 года не представилось возможным.

Согласно письму Министерства экономики за исх.№07-1/17340 от 28 декабря 2015 года, законопроект «О внесении дополнения в Кодекс Кыргызской Республики об административной ответственности», предусмотренный пунктом 33 Плана был доработан и направлен на повторное согласование с министерствами и ведомствами 3 ноября 2015 года № 02-2/4578. Однако, в связи с ликвидацией Министерства энергетики и промышленности, указанный законопроект планируется заново направить на пересогласование с государственными органами.

Кроме того, во исполнение пункта 3 распоряжения Правительства от 13 февраля 2015г. № 37-р «Об утверждении Плана законопроектных работ Правительства Кыргызской Республики на 2015 год», Министерством юстиции, в рамках координации законопроектной деятельности государственных органов, были проведены ежеквартальные встречи с представителями государственных органов, являющихся ответственными исполнителями Плана. Последнее заседание по вопросу исполнения Плана с предоставлением текущей информации о ходе реализации пунктов отмеченного Плана было проведено 28 декабря 2015 года, в том числе, с целью надлежащей организации работы по формированию Плана на 2016 год.

По результатам подведенных итогов работы государственных органов по исполнению Плана законопроектных работ Правительства за 2015 год нужно отметить, что в большинстве случаев имеет место формального подхода, выражающийся в некачественном законопроектном планировании. Практика показала, что зачастую государственные органы, являющиеся инициаторами включения проектов законов в План, в конце отчетного периода выступают за их исключение либо за перенос сроков их реализации, либо начинают заниматься разработкой проектов в последний месяц предусмотренного Планом законопроектных работ срока, что отрицательным образом сказывается на качестве инициируемых проектов.

В то же время, согласно Закону «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» и Регламенту законопроектных работ Правительства, нормативные правовые акты могут быть подготовлены и вне Плана.

Согласно указанному Регламенту, законопроекты, подготавливаемые министерствами и ведомствами помимо Плана, считаются внеплановыми законопроектами. Внеплановые законопроекты также разрабатываются по поручениям Президента Кыргызской Республики, Правительства, рекомендации Жогорку Кенеша, по собственной инициативе или в рамках проводимой работы по инвентаризации законодательства Кыргызской Республики либо по имплементации норм международного права.

Мониторинг прохождения внеплановых законопроектов в Жогорку Кенеше, обеспечение их принятия осуществляются министерствами и ведомствами — разработчиками законопроектов.

Между тем, анализ законопроектной деятельности Правительства и исполнения Плана за последние годы показал его неэффективность. Было выявлено, что большая часть законопроектной деятельности Правительства осуществляется на внеплановой основе.

В этой связи, а также во исполнение подпункта 2.1. пункта 2 Постановления коллегии Министерства юстиции от 20 июля 2015 года был проведен сравнительный анализ по внеплановым законопроектам, инициированными государственными органами исполнительной власти за период с 2012 года по 2015 год.

Так, за указанный период плановая законопроектная деятельности органов исполнительной ветви власти составила 20%, то есть одну пятую от общего числа инициированных Правительством проектов нормативных правовых актов.

КОЛИЧЕСТВЕННЫЙ ПОКАЗАТЕЛЬ ПЛАНОВОЙ И ВНЕПЛАНОВОЙ РАБОТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ГОДОВОМ РАЗРЕЗЕ

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

по законопроектной деятельности Правительства Кыргызской Республики за период с 2012 года по 2015 год

 

За период с 2012 года по 2015 год Правительством всего инициировано 515 законопроектов, из них – 108 плановых и 407 внеплановых законопроектов.

Кроме того, согласно информации Заведующего отделом правового обеспечения Аппарата Правительства Кыргызской Республики М.Джаманкулова (письмо за исх.№8-47454 от 27 ноября 2015 г.), Правительством в 2015 году (по состоянию на 10.11.2015г.) было одобрено и внесено на рассмотрение Жогорку Кенеша 138 проектов законов, из них новых законов – 15, законов о внесении изменений – 72, законов, касающихся международных договоров (ратификация, денонсация, присоединение) – 51.

Также говорится, что аналогичная ситуация имела место и в 2014 году. Так, План законопроектных работ на 2014 год предусматривал разработку 34 законопроектов. Впоследствии, 9 пунктов признаны утратившими силу, по 3 пунктам перенесены сроки исполнения, т.е. фактически должно быть исполнено 25 пунктов Плана. Результат исполнения – 15 решений Правительства. В то же время, в целом за 2014 год Правительством было одобрено и внесено на рассмотрение Жогорку Кенеша 148 законопроектов, т.е. количество законопроектов, прошедших вне Плана, превышает количество запланированных почти в 10 раз.

Одновременно следует отметить, что большое количество пунктов Плана не реализуются в срок, ввиду различных, как объективных, так и субъективных причин. Продвижение проектов нормативных правовых актов, зачастую, занимает большое количество времени, ввиду существующих требований Регламента Правительства относительно общественного обсуждения, анализа регулятивного воздействия, согласительных совещаний, процедур согласования и внесения в Аппарат Правительства.

Кроме того, ряд законопроектов нуждаются в постоянной доработке, ввиду изменения политических направлений, а также необходимости охватить разносторонние вопросы в рамках одного законопроекта. Помимо этого, имеют место случаи, когда законопроекты нуждаются в более детальном изучении и более длительной разработке. Таким образом, исполнение отдельных пунктов Плана в срок представляется весьма проблематичным.